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浅谈我国食品安全监管伦理建设策略及路径

文章来源:南票区市场监督管理局添加时间:2017年09月06日

  摘要:在我国食品安全问题十分严峻,问题食品泛滥。俗话说“民以食为天”在这种缺乏安全的食品环境中我们又怎能放心的生活。本文提出了食品伦理道德体系建设和国家对食品安全的监管的途径与方法,包括制定食品伦理道德规范、强化道德规范教育、培育企业自我监督机制、利用利益机制调控、建立企业的信用系统等,加强国家宏观调控,建立公开透明的信息披露机制等。  关键词:食品安全 监管 伦理道德  

   一、食品安全理论概述  

   经济所谓食品安全就是食品中不应含有有毒、有害物质或因素,符合人体的营养要求,具有相应的色、香、味、形等感官性状。面对我国食品安全存在的问题,大部分是靠伦理道德来约束的,相关法律法规只是借助于道德来提升人们的行为标准。这样严重冲击民众对公共安全的底线的问题,不仅是应该进行伦理道德约束,同时必须加强政府的监管。在毒奶粉,瘦肉精,三聚氰胺的背后,更大的问题是在于我国行政机关对食品安全的“多头管理”。 

    二、我国食品安全监管的长期模式  

   按照之前的行政职能分工,工商部门负责市场流通体系的监管,质监部门负责厂家生产的监管,生产、流通环节的监管是相对独立和割裂的,这也影响了整个食品链条监管的系统性。尽管我国已成立了国务院食品安全委员会,但在食品安全管理实践中,多部门分段管理的问题依然存在。在利益驱使下,道德伦理和公共责任显然不是他们优先考虑的前提。由此可见,将维护食品安全的期望寄托在商家的道德意识上,显然是不能解决问题的。以整个社会的道德来约束食品行业者的行为,必然不是治本之策,依靠道德伦理,最多是解决一些皮毛而已。  实际上,对于当前出现的食品安全危机,在民众的焦虑和舆论的探讨中早已形成共识:法律规章的有效监管、信息的公开透明,才是食品安全问题的治本之道。而职能部门的事后监管,食品安全信息透明度不高等问题,恰恰是食品危机愈演愈烈的根源所在。食品安全监管体系链条长、环节多,存在政出多门、职责不清、衔接不畅的问题,检测检验手段不强,基层监管力量薄弱等问题,的确需要改进完善。我们要保证食品安全一定要转变管理模式,将原来的事后监管变成现在的加强事前监督,提高管理者的风险意识,其实质就是以建立良好的生产系统为基础,以确认安全性为目标,对可能发生的问题,要具有预见性的防止,让生产者从根源上杜绝危害食品安全的不法行为。  

   三、构建食品安全的监管体系

  国家在建立统一调控的基础上,如何才能构建一个有效的监管体系,这正是当前的问题所在。在问题事件发生前,可以建立一个全流程的监管预防体系,而在事件发生后,迅速启动社会通报机制,对企业惩处和对消费者负责。要促进各部门资源的整合,就要能把整个食物链变成一个成熟的管理流程,通过这样一个全程监管,减少在程序上的一些潜在的风险。  第一是在程序上我们还存在一些技术上的问题,需要各个部门相应的加强监管。首先是生产环节监控技术缺乏,有很多中小企业几乎不具备检测能力,缺乏完整的质量控制体系,存在企业自律能力缺乏的现象;第二是基层监督单位的装备还不足;第三是当前食品流通量大、范围广,缺乏快速的检测手段和设备;第四是大部分食品生产加工企业监测人员普遍缺乏,缺乏专业的培训、业务能力极待提升。要提高食品安全的违法成本,尤其是要加大经济处罚力度,让违法者真正感觉到得不偿失,并且要追究相关责任人的民事和刑事责任。 

  四、我国新一届政府对食品安全监管的部署规划 

  2013年11月12日十八届三中全会《决定》摘要:深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。 

  2014年07月08日国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见摘要: 

  解决多头执法。整合规范市场监管执法主体,推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权。市场监管部门直接承担执法职责,原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍。一个部门设有多支执法队伍的,业务相近的应当整合为一支队伍;不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍,逐步整合为一支队伍。清理取消没有法律法规依据、违反机构编制管理规定的执法队伍。消除多层重复执法。对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项,实行中央政府统一监管。对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项,要厘清不同层级政府及其部门的监管职责,原则上实行属地管理,由市县政府负责监管。要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。由基层监管的事项,中央政府和省、自治区政府市场监管部门,主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责,原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。设区的市,市级部门承担执法职责并设立执法队伍的,区本级不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设立执法队伍的,市本级不设执法队伍。加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍。 

  2016年5月9日李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话摘要: 

  各类市场主体千差万别,越来越多的企业跨行业、跨区域经营,要做到有效监管,必须建立综合监管体系,发挥好各种监管资源的最大效益。长期以来,存在着多头执法、重复检查、标准不一等痼疾,既加重企业负担,也造成很多不公平。今年,要按照权责一致原则,继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革,落实相关领域综合执法机构监管责任。同时,要建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点,降低执法成本。还要加强行业自律,鼓励社会公众参与市场监管,发挥媒体监督作用,共同织就一张无时不有、无处不在的监管网。 

   2017年1月12日“十三五市场监管规划”摘要:综合执法改革是市场监管改革的重要方向和重点任务,必须科学谋划、统筹推进。研究制定深化地方市场监管领域综合执法改革的政策思路,指导各地规范有序开展综合执法改革,大力推动市场综合监管。大力推进市、县综合行政执法,在总结县级层面经验做法基础上,积极推进地市层面综合执法,尽快完成市、县市场监管综合执法改革。按照市场统一性和执法统一性的要求,从完善政府管理架构、强化治理能力出发,加强市场监管体制改革的顶层设计,明确全国市场监管体制改革的方向。合理确定综合执法范围,探索有效的改革模式,统一执法资格和执法标准,提高综合执法效能。“十三五”期间,形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。 

   工商总局于2月16日举办新闻发布会,对“十三五”市场监管规划进行了详细解读:推进综合执法,这是各方面都比较关注的问题,特别是基层工作人员更为关注,这是涉及未来市场监管工作的重要体制安排。加强综合执法是市场监管的方向,党中央、国务院也有明确部署。目的是要整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。近年来,伴随着工商等部门职能调整,各地在推进行政执法体制改革、加强综合执法方面进行了多样化探索。目前,全国有约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法,采取工商、质监、食药监“三合一”的较为普遍,占一半以上,还有的是“四合一”、“五合一”的模式。通过机构整合、职能调整,综合执法改革取得积极成效:解决了部门间多头执法、权责不清等问题;优化了执法资源;提高了监管效能,减轻了企业负担;加强了基层机构和队伍建设。但也还存在一些需要解决的问题:如改革模式不统一;部门执法要求不一致;基层人员任务重、压力大;改革不配套不到位等。 

  对此,《“十三五”市场监管规划》对综合执法改革作出了统筹谋划,做了几个层面的改革安排和部署。一是强调了宏观指导。提出要研究制定深化地方市场监管领域综合执法改革的政策思路,指导各地规范有序开展综合执法改革。二是提出要加快进度,尽快完成市、县市场监管综合执法改革。三是强调加强顶层设计,提出“十三五”期间,要形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。 

   2017年2月3日国务院常务会议研究制定“十三五”国家食品药品安全规划,李克强总理讲话摘要:总理明确要求:“我们市场监管工作在基层就是探索逐步向‘多帽合一’的综合执法方向迈进,而综合执法最重要的对象,就是与百姓生活息息相关的食品药品这些‘必需品’。” 

   2017年2月14日“十三五”国家食品安全规划摘要:地方各级政府要根据本规划确定的发展目标和主要任务,将食品安全工作纳入重要议事日程和本地区经济社会发展规划,切实落实监管有责、有岗、有人、有手段,履行日常监管、监督抽检责任。实行综合执法的地方要充实基层监管力量,将食品药品安全监管作为首要职责。 

   2017年2月14日“十三五”国家药品安全规划摘要: 

  地方各级政府要根据本规划确定的发展目标和主要任务,将药品安全工作纳入重要议事日程和本地区经济社会发展规划。实行综合执法的地方要充实基层监管力量,将食品药品安全监管作为首要职责。各有关部门要按照职责分工,细化目标,分解任务,制订具体实施方案。食品药品监管总局牵头对本规划执行情况进行中期评估和终期考核,确保各项任务落实到位。 

   2017年3月5日《政府工作报告》摘要:清理取消一批生产和服务许可证。深化商事制度改革,实行多证合一,扩大“证照分离”改革试点。完善事中事后监管制度,实现“双随机、一公开”监管全覆盖,推进综合行政执法。 

   食品药品安全事关人民健康,必须管得严而又严。要完善监管体制机制,充实基层监管力量,夯实各方责任,坚持源头控制、产管并重、重典治乱,坚决把好人民群众饮食用药安全的每一道关口。 

  五、食品安全监管与伦理道德建设

   要想真正管住食品安全,还有赖于企业的伦理道德和商家的诚信,逐利的本性必然诱使一些道德缺失的企业心存侥幸。进行食品安全教育和强化企业自律行为,已经引起国家层面的重视。国务院食品办印发《食品安全宣传教育工作纲要(2011-2015年)》,要求食品业者每人每年接受食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的集中培训,建立起食品安全宣传教育工作的长效机制。食品和食品添加剂等行业组织要切实负起行业自律责任,积极组织企业开展自查自纠和内部监督,加强行业监督和培训,及时发现行业中存在的问题并报告监管部门。国内食品从业人员的集训制度,是在与国际惯例接轨。  事实上,当下的食品安全问题,与其说是伦理道德引发,也可以说是法治不健全所致。道德只是个约束,并没有强制性,如果食品安全仅仅是个道德伦理问题的话,这是商家的权利和自由,而事实上,食品安全不断曝出的骇人听闻的事实,以及生产与监管链条的利益合谋,不仅超越了道德的底线,更是突破了法律边界。此时,就不能仅仅用道德范畴来解决了,一定要上升到法律的层面。“道德经济”要以遵循法律规章为前提,只是寄希望于商家道德意识的觉醒,相关职能部门并没有正视自身职责,没有看清问题的本质。强化监管,才能在沉迷于利益中的商家正视道德伦理和公共责任,也只有让越轨者付出深重的违法成本,商家才能放弃这种不道德的行为,合法追逐利润。信息透明,才能让食品生产企业的生产操作流程曝之于众,防止食品生产因利益的过度驱使而变质。在有效监管和信息透明的情况下,民众可以吃到放心的菜肴,行业竞争者也可以良性竞争。如果政府不能完成这样的使命,这种民众对其不信任感将影响到政府职能部门的公信,将影响到民众的幸福感,透支社会的公平正义。因而,要扭转这场危机,不仅仅要拯救道德,更应重建秩序。而秩序的建立,又得依靠法律规章、强效监管和信息透明。对于食品安全而言,良好的秩序是基础,食品从业者的上层建筑。没有夯实的秩序基础,道德伦理也就无从谈起。  

  参考文献 

  [1]吴琼. 基于博弈分析的食品安全规制研究[D]. 苏州大学: 苏州大学,2010.  

  [2]施蕾. 食品安全监管行政执法体制研究[D]. 华东政法大学: 华东政法大学,2010.  

  [3]王兰明. 我国食品安全管理工作的现状与思考[J]. 食品科学,2004(07). 

  [4]张晨博. 论食品安全政府监管的完善[D]. 华中师范大学: 华中师范大学,2009.  

  [5]吕华. 试论我国食品安全问题的现状、成因及对策[J]. 现代企业教育,2012(18). 

  [6]叶明. 《食品安全法》框架下进出口食品安全监管体制初析[J]. 口岸卫生控制,2011,(1).