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关于食品生产加工小作坊监管现状的思考

文章来源:绥中县市场监督管理局添加时间:2017年09月06日

  民以食为天,食以安为先,食品安全关乎着广大人民群众身体健康。2015年5月,习总书记提出用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。长期以来,提起食品生产加工小作坊(以下简称小作坊),百姓大多数的印象是“散、乱、差”。 

  本文主要结合监管实际,介绍了小作坊的历史、现状,问题,探索出解决的建议。 

  一、小作坊监管的历史 

  2014年3月5日,省局出台了《辽宁省食品药品监督管理局关于加强食品生产经营小作坊监管工作的通知》(辽食药监生发〔2014〕46号),一是提出落实小作坊生产经营主体责任,落实“五项制度”。即建立小作坊承诺制度、进货查验制度、公示明示制度、食品安全事故处置制度、食品召回制度;二是加强小作坊监管工作,建议小作坊登记制度。文件下发之后,各地区逐步开展了小作坊的登记工作,将小作坊纳入监管范围。 

  2015年2月27日,依据《辽宁省人民政府办公厅关于抓好2015年10项重点民生工作落实工作的通知》(辽政办督〔2015〕8号),省局印发了《辽宁省食品生产经营小作坊规范化制度化监管工作方案》,文件中提出在确保质量安全的前提下,对小作坊实施规范化制度化监管,全面完成全省小作坊《登记证明》的发放工作。文件要求,一是全面摸清小作坊情况,二是实施规范化、制度化管理,落实五项主体责任制度,即落实小作坊承诺制度、进货查验制度、公示明示制度、食品安全事故处置制度、食品召回制度;落实五项监管制度,即登记证明制度、实现告知及自查制度、培训制度、监督检查制度、质量安全问题处置制度;实施规范化的档案管理;三是推动小作坊健康发展。当年,绥中县全面完成省局要求的对县内250家小作坊规范化制度化监管工作要求。 

  2016年4月22日,省局印发了《辽宁省食品生产风险分级监管指导意见》,提出开展对小作坊的风险分级的划分,确定监管重点,实施对小作坊的分级监管,同时制定了《辽宁省食品生产加工作坊监管要点》。当年,绥中县完成了对县内约510家小作坊的风险等级划分工作。 

  2016年918日,省局下发了《辽宁省食品药品监督管理局转发食品药品监管总局办公厅关于加强食品销售者现场制售食品监管工作的通知》(辽食药监流发〔2016〕140号),对食品经营者现场制售食品进行了规范,依据此文件精神,绥中县将已经办理小作坊登记证明的做了划分,对文件中规定的属于食品经营者的小作坊办理食品经营许可证、避免监管空白。 

  2017年3月1日,《辽宁省食品安全条例》正式实施后,食品生产加工小作坊实行许可制度管理,从而在法律法规上解决了小作坊的身份问题。 

  二、绥中县目前小作坊的现状 

  经过前期一系列摸排调查的工作,绥中县目前有食品生产加工小作坊100余家,主要的产品有肉制品、豆制品、糕点、淀粉制品(粉条、粉皮)、方便食品(面皮、拉皮、冷面)、冷冻食品、食用植物油、粮食制品、白酒、炒货制品、蔬菜制品,主要分布于绥中镇及城郊乡,主要的销往地点有县内各大超市、农贸市场,农村大集。 

  目前,绥中县正在利用省局食品生产加工小作坊许可网上系统进行对小作坊办理许可,受理、发证工作由局机关负责,现场核查工作由属地监管分局负责。小作坊产品的监督抽检工作由局机关负责,日常监督检查由属地监管分局负责。 

  三、绥中县小作坊监管措施 

  1.多种途径宣传、方便民众知晓 

  2017年3月1日,《辽宁食品安全条例》正式实施后,绥中县局先后在省局网站、市局网站、绥中县政府网、绥中县门户网站、绥中网微信公众号、葫芦岛日报发布小作坊宣传信息10条。特别是5月16日,绥中县发放葫芦岛第一张《食品生产加工小作坊许可证》后,绥中县电视台在绥中新闻播发了新闻片,使广大群众,特别是小作坊业主了解小作坊许可。 

  2.完善办理流程、严把许可质量 

  省局4月25日启动“辽宁省食品生产加工小作坊生产许可信息管理系统”后,绥中县局严格按照《辽宁省食品生产加工小作坊生产许可管理办法》和《辽宁省食品生产加工小作坊生产许可审查通则》要求办理许可。目前,已有6家小作坊获得了许可。提高许可办理效率,缩短审批时间,将《办法》中要求的15个工作日内缩减至10个工作日。 

  小作坊许可的现场核查前期是由食品生产科和属地分局一同开展。食品生产科通过现场讲解如何核查,分局监管人员进行实地学习,了解核查基本要素和重点项。目前,属地监管分局已经开展独立现场核查工作。 

  3.落实主体责任、完善管理档案 

  依据《中华人民共和国食品安全法》及实施条例等法律、法规规定,食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产加工小作坊是食品质量安全的第一责任人。我局印制《食品生产加工小作坊落实食品安全主体责任告知书》100份,发放给小作坊负责人告知其按照《食品生产加工小作坊日常监督检查要点表》规定项目开展自查,对问题进行整改。 

  对小作坊建立监管档案,实行实行一户一档管理。档案中包括:1、《食品生产加工小作坊许可申请书》、现场核查表及许可整改检查表;2、日常监督检查记录;3、监督抽检记录;4、《食品生产加工落实质量安全主体责任告知书》;5、培训记录;6、小作坊从业人员培训试题;7、监督整改及查处记录;8、小作坊质量安全信用档案;9、其他记录。 

  4.开展风险分级、加强日常检查 

  依据省局的相关文件精神,将绥中县内的小作坊进行风险分级的划分,将小作坊的风险等级从低到高划分为A、B、C、D四个等级,根据风险等级高低、监督检查、产品抽检等情况将小作坊监管级别从高到底分为一、二、三级,由此确定每家的日常检查频次和监督抽检频次。 

  上半年,根据小作坊业主的自查情况,绥中县局重点检查生产食用植物油、肉制品、豆制品、糕点、淀粉制品(粉条、粉皮)、方便食品(面皮、拉皮)等消费量较高和食品安全风险较大产品的小作坊,执法人员通过许可现场核查和日常监督检查,向业主发放食品小作坊材料、宣传法律知识等方式讲解如何对发现的问题进行整改,对于整改后达不到要求的,将依法按照《辽宁省食品安全条例》严肃处理。 

  5.建立追溯体系、抽取产品检验 

  在日常检查的过程中,要求小作坊建立原辅料进货谗言制度、食品添加剂使用记录制度、批发销售记录制度,负责人认真完整填写《原辅料进货查验记录》《食品添加剂使用记录》《批发销售记录制度》,保证食品可追溯。 

  去年,共抽取51批次的小作坊产品进行检验,产品包括肉制品、糕点、食用植物油、淀粉制品等产品。今年计划对县内50%的小作坊产品开展监督抽检。 

  6.编制监管手册、提高业务水平 

  组织制定并印刷了《绥中县食品生产加工小作坊监管手册》100份,《食品生产小作坊日常监督检查要点表》300份,《食品生产加工小作坊生产许可现场核查表》300份,发放给基层监管人员。《监管手册》主要包括食品生产加工小作坊有关的法律法规,小作坊许可办理过程,小作坊的监管方式、要点,小作坊监管问答等内容。 

  四、监管中存在的问题 

  1.小作坊本身存在的重点问题 

  绥中县目前受理的小作坊许可21家,但获得小作坊许可的只有6家,究其原因,主要是在现场核查时,小作坊存在着诸多问题。比较常见的问题有未按规定保存采购凭证、许可证照及检验合格证明等凭证;未如实记录食品批发销售记录;生产加工场所卫生环境较差,脏水不能及时排出,不能与生活区有效隔离,缺少防蝇防鼠防虫害措施;生产流程布局不合理,原料辅料、半成品和成品不能有效隔离,生料和熟料不能分开处理。上述未获得许可证的小作坊正在积极规范化整改,整改合格后重新提交小作坊许可申请。 

  2.将小作坊与食品经营者难以进行区分 

  《辽宁省食品安全条例》中提到“食品生产加工小作坊,指有固定生产加工场所,从业人员较少、生产加工规模小、生产条件以及工艺简单,从事食品生产加工以及销售活动的食品生产者”。在实际办理小作坊许可的过程中,虽然有《辽宁省食品药品监督管理局转发食品药品监管总局办公厅关于加强食品销售者现场制售食品监管工作的通知》(辽食药监流发〔2016〕140号)文件对食品经营者的定义进行了细化,仍有部分申请人的申请内容处于小作坊许可和食品经营许可的交叉地带或者边缘地带。 

  例如,加工糕点的申请人,既要在所在其经营场所内销售糕点,又要向其他超市卖店批发糕点,超市卖店负责人要求糕点店向其提供合法的生产许可手续并且糕点的标签要符合法律法规规定,这就造成了糕点申请人申请内容处于小作坊许可和食品经营许可的交叉地带。这样类似的情况如何办理许可,亟需予以解决。 

  3.国家产业政策执行不力 

  《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》第二类限制类第十二轻工中提到“24、原糖加工项目及日处理甘蔗5000吨(云南地区3000吨)、日处理甜菜3000吨以下的新建项目;25、白酒生产线;26、酒精生产线;27、5万吨/年及以下且采用等电离交工艺的味精生产线;28、糖精等化学合成甜味剂生产线;29、浓缩苹果汁生产线;30、大豆压榨及浸出项目(黑龙江、吉林、内蒙古大豆主产区除外);东、中部地区单线日处理油菜籽、棉籽200吨及以下,花生100吨及以下的油料加工项目;西部地区单线日处理油菜籽、棉籽、花生等油料100吨及以下的加工项目;31、年加工玉米30万吨以下、绝干收率在98%以下玉米淀粉湿法生产线;32、年屠宰生猪15万头及以下、肉牛1万头及以下、肉羊15万只及以下、活禽1000万只及以下的屠宰建设项目(少数民族地区除外);33、3000吨/年及以下的西式肉制品加工项目;34、2000吨/年及以下的酵母加工项目;35、冷冻海水鱼糜生产线”,即新建上述产品生产线或者项目属于限制类。 

  《食品药品监管总局关于贯彻实施食品生产许可管理办法有关问题的通知》(食药监食监一〔2017〕53号)中提到“食品生产许可申请人应当遵守国家产业政策,执行《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号)、《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)、国家发展改革委关于《产业结构调整指导目录》有关规定以及质检总局、国家发展改革委《关于工业产品生产许可工作中严格执行国家产业政策有关问题的通知》(国质检监联〔2006〕632号)。 

  食品生产许可申请人应当遵守国家发展改革委关于《产业结构调整指导目录》有关规定,《辽宁省食品安全条例》将不具备食品生产许可条件的小作坊申请人纳入到食品生产加工小作坊许可中,部分小作坊申请人获得“白酒、使用植物油(豆油、花生油)”的小作坊许可,没有执行国家发展改革委关于《产业结构调整指导目录》有关规定 

  4.基层监管人员数量不足 

  以绥中县市场监督管理局某分局为例,具有公务员身份的执法人员10名,事业编身份委托执法人员1名,共计11名执法人员,其中50岁到60岁的7名、30到40岁的3名、25到30岁的1名,即将退休的1名。分局内勤人员2名,都是年轻人员,部分老同志不会使用电脑,并且对新的食品药品业务和质监业务不熟悉。分局的监管任务,以食品药品为例,负责对辖区内约900家超市、约300家饭店、约40家小作坊、约50家诊所进行监管,这还不包括工商和质监的监管工作。基层监管人员数量严重不足。 

  五、对小作坊监管的建议 

  1.开展小作坊负责人培训 

  每年开展一次对小作坊负责人培训,食品生产者对其生产的食品的安全负责。培训会介绍小作坊法律法规、保证食品安全的各项制度、小作坊违法处理案例、小作坊普遍存在的问题和整改方法等,强化小作坊第一主体责任人意识 

  2.日常检查和监督抽检有机结合 

  在许可现场核查和日常检查的基础上,如发现问题,应当立即按照《辽宁食品安全条例》采取措施办法处理,同时可视情节的严重性,对小作坊产品进行监督抽检,确定其产品是否符合相应的标准要求。 

  3.细分食品经营者和食品生产加工小作坊 

      介于目前一些边界较为模糊的小作坊和食品经营者现场制售食品业态存在类别划分不清的情况,为避免监管空白或者交叉,影响许可工作进程,应当尽早明确食品经营者和食品生产加工小作坊的区别,什么性质的申请人办理什么样的许可,是办理食品经营许可还是食品生产加工小作坊许可。 

  4.小作坊许可申请人是否需执行国家产业政策 

  《辽宁省食品安全条例》第二十七条“禁止食品生产加工小作坊生产加工下列食品:(一)乳制品、罐头制品;(二)用非固态发酵工艺生产的酒类;(三)保健食品;(四)特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品;(五) 不适宜食品生产加工小作坊生产加工的其他食品。前款所规定的食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品目录,由各市食品药品监督管理部门结合本地实际制定,经同级人民政府批准后向社会公布,并报省食品药品监督管理部门备案。禁止生产加工的食品目录应当根据实际情况适时调整。”到目前为止,葫芦岛市未出台市本级小作坊禁止生产加工的食品目录,小作坊申请人申请项目如果与国家产业政策冲突,将如何处理,需要明确。 

  5.充实基层监管人员 

  基层分局老龄化严重,缺少监管人员,特别是学知识快、懂电脑的年轻人。应当采取措施充实基层一线监管人员,并且保证基层分局的办公经费和福利待遇。提高基层分局的快速检测能力,配置快检设备,培训快检人员,保证基层监管人员发现产品的问题可以进行初步检验,并采取措施。 

  6.鼓励小作坊升级转型 

  鼓励小作坊通过扩大生产规模,投入资金改进生产条件,逐渐规范提升,达到食品生产企业的许可条件。对此类企业,及时按食品生产企业许可发证。